跨任期刚性付款：地方建设任期考核的制度缝隙与治理重构

跨任期刚性付款：地方建设任期考核的制度缝隙与治理重构 疆羽ICPA​

一、问题：超前立项与收入预测失真

地方政府债务压力大的地方，往往集中出现同一类现象：项目立项过度超前、收入预测偏乐观激进、建成后收益普遍不及预期，最终形成烂尾、拆皮、甩锅工程。这类项目有几个共同特征： （一）高速公路：车流量预测偏高 公开审计报告显示，部分高速公路项目实际车流量只有可研预测值的50%—70%。车流量不足直接导致通行费收入远低于预期，但政府的回购或补贴义务不变。这就是典型的跨任期硬性支付问题。 （二）污水处理设施：进水量预测偏高 部分污水处理PPP项目，实际进水量只有保底量的60%—70%。差额部分的污水处理费，政府仍需按合同支付，形成刚性缺口。 （三）产业园区：入驻率预测偏高 部分中西部产业园区，实际入驻率只有规划值的40%—60%。园区配套按满园规模建，实际入驻不足，租金和税收覆盖不了建设投入。 （四）文旅、股权投资、棚改：收益率预测偏高 三类项目常见收益率预测偏高：文旅项目按“对标成熟景区”测算，忽略区位和客源约束；政府引导基金按“历史成功案例”测算，忽略项目自身风险；棚改项目按“土地出让收入覆盖成本”测算，忽略土地市场下行。

二、背景：地方债务压力下的项目共性

地方政府债务的本质，是跨任期刚性付款义务的规模化。签的时候是前任的业绩，还的时候是后任的压力。 审计署及各地审计厅的年度审计工作报告，多次指出部分地方政府存在以下问题：

违规举债，未纳入预算管理。这类项目往往周期长达十年二十年，影响深远，但当期具有隐蔽性。 隐性债务通过“明股实债”“承诺回购”“违规担保”等形式存在。这些形式在会计科目上不直接体现为负债，但从经济实质看，付款义务已经锁定。 部分基建项目全周期现金流未纳入决策考核，收入预测明显偏高。 部分项目在签约后5—8年，现金流缺口开始暴露，此时签字人往往已经调离。 需要说明的是，地方政府债务审计的具体金额，公开程度不如央企审计整齐。各省审计厅的报告披露口径不一，有的披露具体金额，有的只有定性表述。本文不对具体地区、具体金额作推测。定性表述已经足够说明问题：这不是个案，是系统性现象。 同时，基建项目的财政贡献是客观存在的。 国际研究显示，基建投资对GDP的拉动效应在1:1.5到1:2之间，财政税收回报率在10%—20%之间。但这些回报的实现周期很长，通常20—30年，跨越多任官员任期。

问题不在于项目没有回报，在于立项时没算清全周期财政回收这笔账。运营期只看到刚性付款，缺口就被一任一任往后传。如果账算清了，亏损落在财政承受线以内，项目是可以接受的。真正的问题是立项时过于激进——收入预测偏乐观，全周期现金流没算透，把未来二十年的缺口留给了后任。

三、案例：高速公路BOT项目的缺口测算

案例说明： 本文案例以某省属高速公路BOT项目为原型，结合公开审计报告披露的高速公路车流量预测偏高、通行费收入不及预期等普遍性问题构建。项目数据为典型化测算，不对应具体项目。执行表取数依据为公开审计披露的高速公路行业平均实现率区间中位数，属典型化测算，不是具体项目数据。 项目概况： 某省属高速公路BOT项目，全长约80公里，双向四车道，总投资100亿元，建设期3年，运营期20年，折现率5%。项目自身收益为通行费收入，可研预测年均3亿元；政府按等额本息方式支付回购款，年均8亿元；含可用性服务费和运营维护费。运营维护成本年均1亿元。单位：亿元。 表一：企业视角预算表（立项时测算）

阶段 年份 建设投入 净现金流量 净现值 累计净现值 建设期 第1年 -33.3 -33.3 -33.3 -33.3 建设期 第2年 -33.3 -33.3 -31.7 -65.0 建设期 第3年 -33.4 -33.4 -30.2 -95.2 运营期 第4年 0 +10.0 +8.2 -87.0 运营期 第5年 0 +10.0 +7.8 -79.2 运营期 第6年 0 +10.0 +7.5 -71.7 运营期 第7年 0 +10.0 +7.1 -64.6 运营期 第8年 0 +10.0 +6.8 -57.8 运营期 第9年 0 +10.0 +6.4 -51.4 运营期 第10年 0 +10.0 +6.1 -45.3 运营期 第11年 0 +10.0 +5.8 -39.5 运营期 第12年 0 +10.0 +5.6 -33.9 运营期 第13年 0 +10.0 +5.3 -28.6 运营期 第14年 0 +10.0 +5.0 -23.6 运营期 第15年 0 +10.0 +4.8 -18.8 运营期 第16年 0 +10.0 +4.6 -14.2 运营期 第17年 0 +10.0 +4.4 -9.8 运营期 第18年 0 +10.0 +4.2 -5.6 运营期 第19年 0 +10.0 +4.0 -1.6 运营期 第20年 0 +10.0 +3.8 +2.2 运营期 第21年 0 +10.0 +3.6 +5.8 运营期 第22年 0 +10.0 +3.4 +9.2 运营期 第23年 0 +10.0 +3.3 +12.5 表格分项说明：

建设投入：建设期3年，每年投入约33.3亿元，合计100亿元。 净现金流量：运营期通行费收入3亿元/年，政府回购款8亿元/年，减运营维护成本1亿元/年，净现金流10亿元/年。 净现值：按5%折现率逐年折算。 累计净现值：全周期累计约+12.5亿元，项目在预算口径下勉强可行。 表二：企业视角执行表（实际运营后） 执行假设： 通车后实际车流量只有可研预测值的60%左右，通行费收入降至1.8亿元/年，净现金流降至8.8亿元/年。建设投入不变。单位：亿元。

阶段 年份 建设投入 净现金流量 净现值 累计净现值 建设期 第1年 -33.3 -33.3 -33.3 -33.3 建设期 第2年 -33.3 -33.3 -31.7 -65.0 建设期 第3年 -33.4 -33.4 -30.2 -95.2 运营期 第4年 0 +8.8 +7.2 -88.0 运营期 第5年 0 +8.8 +6.9 -81.1 运营期 第6年 0 +8.8 +6.6 -74.5 运营期 第7年 0 +8.8 +6.3 -68.2 运营期 第8年 0 +8.8 +6.0 -62.2 运营期 第9年 0 +8.8 +5.7 -56.5 运营期 第10年 0 +8.8 +5.4 -51.1 运营期 第11年 0 +8.8 +5.1 -46.0 运营期 第12年 0 +8.8 +4.9 -41.1 运营期 第13年 0 +8.8 +4.7 -36.4 运营期 第14年 0 +8.8 +4.4 -32.0 运营期 第15年 0 +8.8 +4.2 -27.8 运营期 第16年 0 +8.8 +4.0 -23.8 运营期 第17年 0 +8.8 +3.8 -20.0 运营期 第18年 0 +8.8 +3.7 -16.3 运营期 第19年 0 +8.8 +3.5 -12.8 运营期 第20年 0 +8.8 +3.3 -9.5 运营期 第21年 0 +8.8 +3.2 -6.3 运营期 第22年 0 +8.8 +3.0 -3.3 运营期 第23年 0 +8.8 +2.9 -0.4 表格分项说明：

净现金流量：实际通行费收入1.8亿元/年，政府回购款8亿元/年，减运营维护成本1亿元/年，净现金流8.8亿元/年。按公开审计披露的高速公路行业平均实现率60%测算，属典型化测算，不是具体项目数据。 净现值、累计净现值：按5%折现率逐年折算。 累计净现值：全周期约-0.4亿元，项目接近盈亏平衡线。 表三：政府视角预算表（立项时测算）

阶段 年份 政府回购支出 财政税收回报 净现金流量 累计净现值 建设期 第1年 0 0 0 0 建设期 第2年 0 0 0 0 建设期 第3年 0 0 0 0 运营期 第4年 -8.0 +0.75 -7.25 -5.97 运营期 第5年 -8.0 +0.75 -7.25 -11.65 运营期 第6年 -8.0 +0.75 -7.25 -17.06 运营期 第7年 -8.0 +0.75 -7.25 -22.21 运营期 第8年 -8.0 +0.75 -7.25 -27.12 运营期 第9年 -8.0 +0.75 -7.25 -31.79 运营期 第10年 -8.0 +0.75 -7.25 -36.24 运营期 第11年 -8.0 +0.75 -7.25 -40.48 运营期 第12年 -8.0 +0.75 -7.25 -44.52 运营期 第13年 -8.0 +0.75 -7.25 -48.36 运营期 第14年 -8.0 +0.75 -7.25 -52.02 运营期 第15年 -8.0 +0.75 -7.25 -55.51 运营期 第16年 -8.0 +0.75 -7.25 -58.83 运营期 第17年 -8.0 +0.75 -7.25 -61.99 运营期 第18年 -8.0 +0.75 -7.25 -65.00 运营期 第19年 -8.0 +0.75 -7.25 -67.87 运营期 第20年 -8.0 +0.75 -7.25 -70.60 运营期 第21年 -8.0 +0.75 -7.25 -73.20 运营期 第22年 -8.0 +0.75 -7.25 -75.68 运营期 第23年 -8.0 +0.75 -7.25 -78.04 表格分项说明：

建设期：政府零投入，建设资金由企业投入。 运营期：政府每年刚性回购支出8亿元合同支付金额160亿20年，财政税收回报0.75亿元/年，净支出7.25亿元/年。 累计净现值：按5%折现率逐年折算，全周期约-78.04亿元，政府净投入。 表四：政府视角执行表（实际运营后） 执行假设： 财政税收回报按通行费同比例下降至0.45亿元/年。单位：亿元。

阶段 年份 政府回购支出 财政税收回报 净现金流量 累计净现值 建设期 第1年 0 0 0 0 建设期 第2年 0 0 0 0 建设期 第3年 0 0 0 0 运营期 第4年 -8.0 +0.45 -7.55 -6.22 运营期 第5年 -8.0 +0.45 -7.55 -12.14 运营期 第6年 -8.0 +0.45 -7.55 -17.78 运营期 第7年 -8.0 +0.45 -7.55 -23.15 运营期 第8年 -8.0 +0.45 -7.55 -28.27 运营期 第9年 -8.0 +0.45 -7.55 -33.14 运营期 第10年 -8.0 +0.45 -7.55 -37.78 运营期 第11年 -8.0 +0.45 -7.55 -42.20 运营期 第12年 -8.0 +0.45 -7.55 -46.41 运营期 第13年 -8.0 +0.45 -7.55 -50.42 运营期 第14年 -8.0 +0.45 -7.55 -54.24 运营期 第15年 -8.0 +0.45 -7.55 -57.88 运营期 第16年 -8.0 +0.45 -7.55 -61.34 运营期 第17年 -8.0 +0.45 -7.55 -64.64 运营期 第18年 -8.0 +0.45 -7.55 -67.78 运营期 第19年 -8.0 +0.45 -7.55 -70.77 运营期 第20年 -8.0 +0.45 -7.55 -73.62 运营期 第21年 -8.0 +0.45 -7.55 -76.33 运营期 第22年 -8.0 +0.45 -7.55 -78.91 运营期 第23年 -8.0 +0.45 -7.55 -81.37 表格分项说明：

建设期：政府零投入。 运营期：政府每年刚性回购支出8亿元，财政税收回报0.45亿元/年，净支出7.55亿元/年。 累计净现值：按5%折现率逐年折算，全周期约-81.37亿元，政府净投入。 四张表的合并判断

视角 预算累计净现值 执行累计净现值 差额 企业视角 +12.5亿元 -0.4亿元 -12.9亿元 政府视角 -78.04亿元 -81.37亿元 -3.33亿元 合并（企+政府） -65.54亿元 -81.77亿元 -16.23亿元 关键判断：

企业视角：运营期净现金流从预算10亿元/年降至执行8.8亿元/年，全周期累计净现值从+12.5亿元降至-0.4亿元。项目公司角度，由“勉强可行”变为“接近盈亏平衡”。 政府视角：政府每年刚性净支出约7.25—7.55亿元，全周期累计净现值约-78至-81亿元。这是政府的净投入，与项目收益无关。 从全社会角度看，这条高速的建设投入和运营维护成本合计约120亿元，项目自身产出和财政税收回报合计约45亿元，全周期净损失约75亿元。这个数字，与政府视角的净投入基本吻合——因为政府回购款，本质上就是政府替这条高速付的钱。这就是分账或者责任界定的基础：签字人签的是预算口径，后任接手的是执行口径。中间十几亿元的差额，责任归谁一目了然。

四、跨任期责任界定的制度缝隙

现行制度是怎么规定的 《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》明确了两条核心：任期责任与重大决策终身责任追究；经济责任审计应重点检查重大经济决策的合规性与效益性。 制度本身是清楚的。问题不在规定，在于责任界定或者说“分账”机制没有落地。 弊端的根源：任期制与合同周期不对齐，现行考核机制存在一个结构性缝隙：

任期制：三五年一任，考核只看任内。 合同周期：十年二十年，责任跨期。 考核归口：签字人的考核在签约时已经结束，后任接手的是执行责任。 这导致两个口径的错位： 签字人签合同的时候，考核基数是预算口径。 预算做得好，业绩就好看。实际执行能不能达到预算，那是后任的事。签字人离任后，考核已经归档，不再追溯。 后任接手后，考核基数是执行口径。 实际收益覆盖不了刚性付款，缺口就压在后任的考核指标上。后任努力也补不上，因为差额是签约时锁定的。后任不是不想管，很多时候是管不了——权限不够、资源不够、合同改不了。 由此产生三个后果： 第一，签字人有动机把预算口径做乐观。 预算做得好，业绩就好看，后任的坑不是他考虑的。 第二，后任有动机“不作为”或“转嫁”。 努力填坑，功劳不算他的；不填，缺口暴露，责任推给前任。理性选择是“不碰、不补、不主动暴露”。 第三，缺口在任期之间传递。 每一任都在传包袱，直到某一任扛不住，烂尾暴露，追责链条已经断了。 这就是“一拍屁股走人”的制度根源。 需要补充两点： 第一，有些项目不是“想上”，是“不得不上”。 地方举债，很多时候是上级考核要求、地方发展任务、民生刚性支出多重压力叠加的结果。制度缝隙是系统性的，不是某一任官员的个人问题。 第二，签字人负主责，但不等于其他环节免责。 一个项目涉及发改、财政、国资、行业主管部门多个环节，不是一个人签的字。签字人负主责，其他环节按各自责任分别承担。

五、责任界定：前任、后任与国资

从责任归属看，一个跨任期项目涉及三方主体，各方的责任边界需要厘清。 后任：被迫的执行者。 后任接手时，合同已签，条款不能改，付款义务已锁定。后任没有参与谈判，没有决定保底量，没有决定收入预测。他只是按合同执行，还要在考核上背前任的缺口。用一句更直白的话说——后任相当于项目的“后爹后妈”，有抚养义务，但这个义务不是他主动承担的，是原配婚姻关系转嫁过来的。 前任：全周期的决策主体。 前任是合同签字人，也是全周期合同的决策主体。他签的不是“建设期合同”，是“全周期合同”。合同签了，责任就跑不掉。用一句更直白的话说——前任相当于项目的“原配夫妻”，对项目天然具有后续责任，不能拍拍屁股就走人。 国资：最终的兜底方。 国资是出资人，也是所有项目最终的兜底方。项目烂尾了，财政要补，国资要背。国资的责任，不是管某一任、某一届——领导可以调任，国资铁打的营盘。 用一句更直白的话说——国资相当于项目的“爷爷”，要把家业完整交到下一代手里。 三方责任合在一起，指向同一个结论：不能出现一拍屁股走人的现象。

六、治理建议：责任界定的制度补丁

现行制度的主要缺口 问题一：跨任期刚性付款义务未纳入任期考核。 部分地方基建项目在立项时签下的长期刚性付款合同，未在签约人任期考核中完整体现。全周期现金流、跨任期刚性付款、退出成本，均未纳入立项评审和任期考核的必审项。 问题二：签字人离任后，跨任期义务未明确移交。 签字人离任时，其任内签下的跨任期刚性付款义务未折算成现值、未明确移交后任。后任接手时，对前任锁定的缺口缺乏完整的交接凭证。 问题三：后任考核基数未剔除前任锁定的刚性付款缺口。 后任的考核基数包含前任锁定的刚性付款缺口，导致后任承担了不应由其承担的决策后果。这是决策责任与执行责任的错配。 问题四：重大决策终身追责未追溯到签约时的决策质量。 项目出现问题后，追责链条往往断在“任期制”与“合同周期”的不对齐上。签约时的收入预测依据、全周期净现值、财政承受能力评估，缺乏追溯核查机制。

责任界定的制度补丁

建议一：在离任审计中增设“跨任期刚性付款义务”专项。 要求被审计单位在领导干部离任审计报告中，将签字人任内签下的跨任期刚性付款义务，按剩余年限折算成现值，作为明确的交接凭证写入报告。此举既明确交接责任，也为后续追溯提供依据。 建议二：后任考核基数中剔除前任锁定的刚性付款缺口。 要求被审计单位在领导干部任期考核中，将考核基数调整为“实际收益减去刚性付款义务后的差额”。前任锁定的缺口，从后任考核基数中剔除。后任只考核执行是否到位，不考核项目赚不赚钱。 建议三：重大决策终身追责，追溯到签约时的可研依据和决策质量。 要求被审计单位在重大决策终身追责程序中，追溯签字人签约时的收入预测依据、保底量测算、全周期净现值、财政承受能力评估。不是问“有没有签合同”，是问“签的时候算没算清这笔账”。同时，追责程序需要明确责任认定标准和追溯时限。 建议四：立项评审表增设“全周期刚性付款义务”栏。 要求被审计单位在立项评审表中，增设“全周期现金流、跨任期刚性付款、退出成本”三项必审内容。三样不全，不予立项。将“远期包袱”的事后筛，前置为机制的事前防。 制度层面的建议 以上四条整改建议，均可在现行《经济责任审计规定》框架内落地，不需要另起炉灶。核心是补上“分账”或者责任界定清晰化机制的制度缝隙：

签约时，全周期刚性付款义务必须进评审表。 离任时，跨任期义务必须折算现值、明确移交。 考核时，后任基数必须剔除前任锁定的缺口。 追责时，必须追溯到签约时的决策质量。 这四条落实了，签字人签字时会三思。有人会问：终身追责，会不会导致压力下不作为？我们的回答是：终身追责的底线，是债务爆雷的财政极限压力。 只要项目没有突破这条边界，签字人不需要怕。突破了，才追责。这不是靠道德约束，是靠制度约束——制度划定了边界，签字人才知道什么可以做、什么不能做。

需要说明的是： 本文只提方向和制度框架，落地路径（谁测算、谁审核、谁认定）需要另文讨论，也需要财政、审计、国资、发改多部门协同，不是单靠审计一家能完成的。

七、结论：经责审计的收口与边界

政府投入这本账，在运营前期为负，是基建的经济规律，不是异常。 判断的关键，不是账能不能算平，而是三条边界有没有守住：

财政承受能力有没有被拖到爆雷边缘。 项目自身现金流能不能覆盖运营成本。 决策程序有没有算全周期现金流和财政承受能力。 账可以算不清精确值，边界必须算清。经责审计的判断，落在边界上，不落在精确值上。

从这个判断出发，经责审计的指标设计，就不能只看单位内部的账。 一个单位、一个部门的经责指标，本质上是地方财政指标在不同主体身上的分配。

跨任期刚性付款义务，应当同时纳入两个口径：在财政口径上，它是地方财政的硬性支出义务；在审计口径上，它是经责审计的必审指标。 它不是项目公司的事，是地方财政的事。

——回到朱姐的问题：财务能不能在立项阶段提前揪出远期包袱？

能。但前提是，经责审计的指标里，必须有“全周期现金流”“跨任期刚性付款”“财政承受能力”这一栏。 指标里没有这一栏，财务就算看到了，也没有制度位置把它摆上台面。

经责审计的判断标准，不是“项目赚不赚钱”，是“任期内有没有守住财政边界”。 决策时超越财政边界，指标层层下达、责任层层分解，出了问题，不是某一个经责人的责任，是整条决策链的责任。这才是经责审计的收口——追的是决策链，不是替罪羊。

审计是事后筛，机制是事前防。指标里加上这一栏，签字人签字时才会三思。这才是从根源上杜绝烂尾的制度逻辑。不是靠事后追责，是靠事前让签字人知道：签下去，责任就跟到底。

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